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    政策法規
    新拆遷條例實施是保障財產所有者權利核心問題
    編輯時間:2011/12/1 16:11:12  點擊數:

    以司法程序保障拆遷的公平正義

      在財產征收、拆遷的過程中,政府與財產所有人是平等的兩個主體,一旦出現爭議,政府不能憑借手中的權力強制對方服從,實施暴力征收和拆遷,而應當將爭議訴諸司法,由法官中立、獨立地作出裁決。

      張衛平 清華大學法學院教授

      如果要評選2009年最大的法制新聞,則關于拆遷條例的修改與廢止的行為無疑最有資格上榜。

      關于《房屋拆遷條例》與《物權法》、《憲法》的沖突、拆遷過程中公權力與個人權利的沖突以及由此發生的暴力施權與暴力維權,自殘、自焚、群體抗爭、騷亂等事件頻繁發生,表明各地因拆遷所致的沖突和矛盾已經到了一種白熱化的程度。也終于有法學界人士勇敢地站出來投書人大,要求審查《房屋拆遷條例》,進而引發了社會更廣泛的關注。在這種形勢下,國務院法制辦順應民意,明確表態現行《房屋拆遷條例》將予以廢除,以《征收條例》加以取代。問題的解決終于朝著人們所期望的方向發展。

      不過,新的制度如何規范對公民財產的征收、拆遷的程序和補償標準,依然是社會關注的焦點。由于公共利益是征收、拆遷的正當性依據,如何界定以及由誰來界定公共利益就成了一個關鍵的問題。同時,如何在程序上保障被征收人、被拆遷人的利益等,新條例制定的背后,預料會有一番激烈的博弈。

      從制度的層面看,新的拆遷條例僅有內容的完善是遠遠不夠的,更重要的是如何實施,這是保障財產所有者權利的核心問題。過去對公民財產的征收、拆遷之所以產生激烈矛盾,很大程度上是因為決定權完全掌握在政府手中,對于什么是公共利益,征收、拆遷的補償標準等,基本上沒有正當程序,財產所有人無法與政府平等博弈,便出現了具有符號性意義的“釘子戶”,甚至以死抗爭。

      在《物權法》制定的過程中,學界對何為“公共利益”就有過爭論。對“公共利益”這樣一個抽象的概念,盡管可以采取列舉的形式加以明確,但仍然無法做到包羅萬象,而且每一種具體情形也依然有擴展解釋的空間,因此,新條例的實施必須通過司法加以具體化。于是,司法就成了新條例在實施過程中能否實現征收、拆遷的正當性和合法性的關鍵環節。

      現實的情況是,雖然《物權法》已經頒布實施,但法院在對待房屋拆遷問題上并沒有按照《物權法》相關的規定,還是按照《房屋拆遷條例》進行裁判。法院并非不知道《房屋拆遷條例》與《物權法》乃至憲法相抵觸,也并非不知道法律優于行政法規。有些法院指出,《物權法》的規定過于抽象,不便實施,這顯然不是理由。如果確實如此,也完全可以通過司法解釋加以細化,許多法律不都是通過這種方式加以細化的嗎?問題還在于,盡管有司法解釋權,但司法解釋機構卻不會以自己的法律解釋去對抗違法的拆遷條例。另外,即使沒有具體的規定,法院也可以在司法中根據法律規定的原則和精神、法理及個案的具體情況加以適用。

      任何法律都是相對抽象概括的,沒有司法的主動性,再好的法律都是無法實施的。結構性的問題是,我國的司法欠缺中立性,這就導致法院在司法過程中立場的偏離和軟弱,司法者很容易站在地方政府和強勢的商家一邊,成為征收、拆遷中行政執法者的“助手”和“幫手”。在許多地方,地方法院是有義務協助進行拆遷的,在觀念上法院也是地方政府實現其宏大目標的工具,法院只是地方政府的一個“口”——“政法口”——的一支。

      土地的征收和拆遷對于地方政府和商家都存在著巨大的利益,尤其是在大政府結構和理念的現實情景下,地方政府的利益驅動特別明顯——以最小的代價取得最大的收益,如城市舊房改造、道路改造、城市功能調整等,在“宏大”、“正當”的目標之下,公共利益很容易被權力者作擴張解釋。可以想象,新條例出臺以后,當涉及所謂公共利益的具體判斷時,如果司法沒有中立性,不能隔絕與地方權力的關系,那么,條例的具體適用依然會偏向地方政府,同時,由于地方政府與商家的利益關系,司法者也就自然會倒向商家,《物權法》和新條例的精神必然會因為司法的不中立而被扭曲。

      我們應當明白,法律、法規的具體適用只能是司法機關,發生理解上的爭議時,只有司法可以判斷。因而司法是制約權力的最有效手段,但這種制約必須是在司法中立的前提下才能實現。較為理想的狀態是,在財產征收、拆遷的過程中,政府與財產所有人是平等的兩個主體,如果能夠通過協商達成一致,則能夠最大限度地實現公平與效率的統一;一旦出現爭議,政府不能憑借手中的權力強制對方服從,實施暴力征收和拆遷,而應當將爭議訴諸司法,由法官中立、獨立地作出裁決。

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